生活垃圾焚烧发电BOT项目的风险管理
时间: 2024-09-28 19:39:48 | 作者: 优发国际线上娱官网
北极星固废网讯:摘要：近年来我们国家的经济快速地发展，各地城市化水平快速提高，大量城市生活垃圾的处理成为一大难题，不仅影响居民生活品质，还导致非常严重环境污染。人们尝试着使用新技术和新方法解决生活垃圾问题，垃圾焚烧发电是一个既能对垃圾进行减量化处理又能利用垃圾焚烧产生余热发电实现资源再利用的好方法，而被愈来愈普遍地应用。由于政府财政资金限制，引入社会资本参与政府公共设施建设与运营的BOT模式开始被用于生活垃圾焚烧发电项目。本文依托风险管理的基础理论，从社会资本投资者角度，针对BOT模式下生活垃圾焚烧发电项目展开风险管理的分析和研究，进行了风险识别、风险评价和风险应对，以期能够为类似的BOT模式下生活垃圾焚烧发电项目的风险管理提供参考和借鉴。
随着我们国家的经济和城市化进程的加快速度进行发展，城市生活垃圾在迅速增长，但对垃圾的分类管理和解决能力还相对落后，给居民生活和城市环境带来了极大压力。垃圾焚烧发电技术相对于填埋和堆肥等方法来说具有垃圾减量化和资源再利用的双重优势，而被愈来愈普遍地应用。作为一种社会资本参与政府公共设施建设与运营的融资模式，BOT模式因其引入社会资本而非常大程度上减轻政府财政负担的优点，慢慢的开始在中国被大范围的应用于生活垃圾焚烧发电的政府建设项目。
在我国，生活垃圾焚烧发电BOT项目具有其鲜明的特点，在筹资建设、运营维护及退出机制等方面存在着诸多风险和问题。国内外专家和学者慢慢的开始关注生活垃圾焚烧发电BOT项目的风险管理，国外在这一方面的理论与实践已经很成熟;而国内在这一方面的研究还具有较大的局限性，从社会资本投资者方面出发，综合运用定性与定量结合的分析方法，深入研究生活垃圾焚烧发电BOT项目风险管理的较少，因风险管理缺乏或失误而造成项目重大经济损失的事件时有发生。本文依托风险管理的基础理论，从社会资本投资者角度，针对BOT模式下生活垃圾焚烧发电项目展开风险管理的分析和研究，进行了风险识别、风险评价和风险应对，旨在为促进我国生活垃圾焚烧发电BOT项目的风险管理提供有价值的参考和借鉴。
本文所研究的生活垃圾，指城市居民在日常生活中产生的固体废弃物，但不包括餐厨垃圾、医疗等有毒有害废弃物，目前对生活垃圾的处理主要有填埋、堆肥、焚烧三种方式。我国城市生活垃圾在迅速增加，但对垃圾的分类管理和解决能力还相对落后，给居民生活和城市环境带来了极大压力。垃圾焚烧发电技术相对于填埋和堆肥等方法来说具有垃圾减量化和资源再利用的双重优势，开始被广泛地应用。生活垃圾焚烧发电项目的投资很大，政府因财政资金限制，于是引入了BOT模式。
建设运营转让（Build-Operate-Transfer，简称BOT）模式，是社会资本参与政府公共设施建设与运营的融资模式，因其引入社会资本而非常大程度上减轻政府财政负担的优点，慢慢的开始在中国被广泛地应用于政府公共设施建设项目。BOT模式的工作流程分为七个阶段：成立、准备、招投标、签订合同、建设、经营、转移。其中，重要的是成立阶段、建设阶段、经营阶段。社会资本投资者参与BOT项目的四个重要阶段：签订特许经营权协议（简称：BOT协议）、筹资与建设、運营与维护、转移。
生活垃圾焚烧发电BOT项目（简称：垃圾发电BOT项目）的鲜明特点最重要的包含：一是社会资本投资者出资成立项目公司，由项目公司负责筹集建设资金，其中大部分资产金额来源于债务融资，并承担项目的出资兴建、运营与维护、移交责任;二是政府授予特许经营权，项目公司通过特许经营来收回投资所需成本，并获得长期稳定的较低回报率的项目投资收益;三是政府是项目的发起人、付费方、监督管理者及运营期满移交的接收方，政府对项目保有强势权力;四是项目投资回收期长，包括从项目的筹资建设、运营维护、到运营期满项目移交的整个期间，又称特许经营期;五是项目建设规模大、投资大、运营管理难度大;六是特许经营期内，主要收益来源于垃圾处理收益、电费收益和政府补贴这三个方面，主要成本包括建设成本、债务利息、税费支出（含税收优惠政策影响）、运营与维护成本及移交费用;七是我国城市垃圾分类管理意识还比较差，垃圾成分复杂、含水量高，垃圾焚烧发电项目存在很高的技术风险与废水和废气等排放物的环保处理风险;八是受税收和环境保护等法规与政策的影响较大;九是项目建设存在与社会民众认识间的矛盾，制约了项目的建设或运营;十是项目参与方众多，有关规定法律法规还尚待完善，受各方诚信影响较大;十一是项目的风险管理实践还不成熟，因风险管理缺乏或失误而造成项目重大经济损失的事件时有发生，项目目标的实现存在较大风险。
风险，指未来的不确定性对项目实现其目标的影响。风险来自不确定性，风险与目标实现相关，风险是必然存在的，风险是不可能被完全消除的。风险管理，是对项目风险进行主动性管理，其贯穿于项目的全过程，旨在通过对项目风险的识别、评价、应对，将风险影响控制在项目可承受范围之内，为实现项目目标提供合理保证。
风险识别，是识别可能会对项目目标实现产生影响的潜在事件。它是以项目目标为基础，分析影响目标实现的不利和有利事件。不利事件应加以评估和应对，有利机会则可以将其反馈到战略和目标设定中去。常用的风险识别方法有德尔菲法、畅谈法、案例分析法、现场调查法、风险清单法等。风险评价，是评价潜在事件发生的可能性和对项目目标的影响程度。包括对固有风险和剩余风险进行评估，找出发生概率大、影响程度严重的关键性风险，为风险应对提供支持。风险评估的方法主要包括：主观评分法、故障树分析法、层次分析法和蒙特卡洛模拟法等。风险应对，是根据风险评价结果采取合适的风险应对措施，并使其与项目的风险容量和容限相协调。确定风险应对措施，应考虑风险的可能性和影响程度、成本与效益、可能的机会、固有风险和剩余风险等，选择能将剩余风险控制在期望的风险容量和容限以内的风险应对措施。固有风险，是投资者没有采取任何措施来改变风险的可能性或影响的情况下，项目所面临的风险。剩余风险，是在投资者采取了风险应对措施之后，所残余的项目风险。风险应对的方法较为常用的有风险承受、风险规避、风险分担、风险降低。
垃圾发电BOT项目具有鲜明的特征和特有的风险，从而风险管理具有其特殊性，主要反映在以下五个方面：目标设定——根据企业战略和项目可行性研究，设定项目目标，并将风险容量反映其中;风险识别——根据设定的项目目标，识别可能存在的影响目标实现的潜在事件;风险评估——采取定性与定量结合的分析方法，评估不同风险对项目目标的影响，从而找出关键风险;风险应对——根据项目风险评价结果采取合适的风险应对措施，并使其与项目的风险容量和容限相协调;风险监控与评价——通过持续的监控与评价，确保项目风险管理的持续有效。
垃圾发电BOT项目的社会资本是以投资收益为目的，并通过成立项目公司的方式来实现投资和获取投资收益。目标设定，指公司应采取恰当程序来设定项目目标，项目可行性研究是基础，各项目标应与公司战略相协调，并将风险容量反映其中，确保所选择的具体目标所面临的总体风险在公司愿意承受的风险水平（即风险容量）范围内，即目标设定环节应确定风险容量和容限。风险容量，与公司的风险偏好和可承受的风险水平相关，在项目目標设定中应将风险容量反映其中，有利于指导资源配置、成功实施项目目标。风险容限，指相对于项目目标实现所能接受的偏离程度，计量风险容限有利于对目标实现的分析与控制。
风险识别的常用方法有德尔菲法、畅谈法、案例分析法、现场调查法、风险清单法等。德尔菲法是多学科专家学者进行风险因素讨论，畅谈法即头脑风暴，它们的缺点都在于受参与者主观影响较大，现场调查法的实地调查难度高、工作量大、范围有限。风险清单法是按清单逐项排查风险，是从总体到个体的方法。案例分析法，是对数个有代表性的同类项目案例进行深入而仔细地研究从而获得总体认识的一种风险识别方法，其具有代表性、系统性、深刻性等特点，能够进行更加准确和全面的风险识别。
在本文中，我们主要采用案例分析法。多案例分析可以覆盖多种情况下的风险，一般选取四个以上的案例进行分析研究。案例选择应遵循一定的标准，主要包括：必须是垃圾发电BOT项目，参与成员至少应包括政府和社会资本，确保案例的准确性和代表性;案例覆盖地区应该广泛，这样才能将因地区差异产生的风险涵盖进去;应选择风险因素复杂且风险能够对项目产生严重影响的案例;应选择一些风险因素相同和一些风险因素不同的案例，进行横向和纵向的对比。案例分析法步骤如下：一是选择有代表性的垃圾发电BOT项目作为风险识别的研究对象;二是全面收集有关被选对象的资料，包括直接资料和间接资料;三是系统地整理收集到的资料，依据风险因素进行分类;四是对风险因素进行逐项分析研究;五是对各项分析结果进行综合分析，探求反映总体的规律性认识，形成风险清单;六是从总体认识到个体运用，采取风险清单法逐项排查风险，识别个体项目的风险。案例分析法也有一定的局限性，个体不等于总体，案例选取和分析也受一定主观影响，应与其他方法综合使用。
我国的垃圾发电BOT项目的风险可以分为4个大类和13个小类：市场风险（政府风险、价格风险、税收风险、利率风险、建设风险）;运营风险（技术风险、运营与维护管理风险、环境风险）;民意风险;法律风险（环保提标风险、项目搬迁或提前终止风险、税收优惠政策变化风险、违约风险）。
政府风险，指政府未兑现承诺和越权干预带来的风险。如政府未按承诺提供项目用地、配套设施、垃圾量、支付垃圾处置费、兑现政府补贴等，使项目不能按期开展运营或运营困难;政府越权干预项目的设计、建设、采购、运营及产品销售等，影响项目建设工期、质量、成本等。价格风险，指在特许经营期内，项目所需物资与服务面临的价格上涨风险。包括市场竞争性价格上涨和通货膨胀性价格上涨风险，将提高项目成本和降低项目收益。税收风险，指因未实现BOT协议约定的税收优惠而遭受的损失风险。政府对特许经营的收费定价是在能够享受税收优惠政策的基础上确定的，但享受税收优惠政策，须在税收、环境保护、技术标准、会计核算、纳税信用等级等诸多方面受到法规政策的约束，存在落地风险，从而影响投资者收益。利率风险，指因贷款利率变动而给项目带来的损失风险。浮动利率融资下的市场利率上升，或固定利率融资下的市场利率下降，都将使项目存在利率变化所致的损失风险。建设风险，指项目建设工程面临的完工风险和建设成本超支风险。完工风险，是工程不能完工、延迟完工、完工但不达设计标准的风险;建设成本超支风险，是建设成本超过预算的风险。产生风险的原因，包括项目选址不当、设计不合理、设计变更、使用了复杂技术、建造与管理能力薄弱、采购价格偏高、利率上涨、通货膨胀等。此类风险将直接影响项目运营与收益实现。
技术风险，指因技术故障和技术落后而使项目面临的风险。生活垃圾的成分复杂，含有很多不可燃物、含水率高、热值较低，这样的垃圾用于发电稳定性差、设备故障率高;随国家环保排放标准的提高，须升级和改进环保设施。这都将使项目面临技术风险。运营与维护管理风险，指由运营与维护管理问题给项目带来的风险。如设备使用不当，造成设备损坏和人员安全事故，致使项目被迫停运;设备维护不及时，导致运营不畅、故障频发、排放指标不达标、浪费严重或成本失控等。环境风险，指项目运营带来的环境污染风险。垃圾焚烧产生的废气、废渣、废水等产物，包含了二恶英、重金属等污染物，这些污染物须经环保处理达标后排放，否则将面临停运、处罚、甚至关闭风险，风险危害极大，应予以规避。
民意风险，指项目所在当地居民因对周边环境污染的担忧而反对项目建设与运营所带来的风险，此类风险将导致投资失败，制约垃圾发电BOT项目的发展。
环保提标风险，指因国家环境保护法规政策提高环保排放标准而带来的风险。如升级环保处理技术与设施而追加的投资，受政府定价限制，存在无法收回的风险;不具备升级环保处理技术与设施的能力与条件，不能达到新环保排放标准，存在停运和关闭的风险。搬迁或提前终止风险，指项目在特许经营期内发生地址搬迁或被提前终止而带来的风险。随着城市规划和政府决策的改变，使项目存在搬迁重建或被提前终止运营的可能，存在搬迁重建的新增投资或被提前终止的原始投资无法收回及投资收益无法保证的风险。税收优惠政策变化风险，指因国家税收优惠政策的变化而给项目带来的损失风险。如垃圾焚烧处置收入的税收优惠政策，从最初的不征营业税，免征增值税，到现在的增值税70%即征即退，呈现出不断变化态势，未来很可能面临进一步降低，而垃圾焚烧处置收入受政府定价限制，故将对投资者收益产生很大的不利影响。违约风险，指BOT项目的参与方不按合同规定履行或无法履行合同义务带来的风险。如政府未按规定提供垃圾量、支付处置费和补贴及履行其他各项保证义务;电力公司未按规定购电、支付电费;贷款银行未按规定放贷或上调贷款利率，项目工程未按规定完工、完工但不达设计标准及建设成本超支等，此类风险对投资者目标的实现至关重要。
风险评价的方法主要有主观评分法、故障树分析法、层次分析法和蒙特卡洛模拟法等，这几种方法经常会被同时使用。层次分析法是定量和定性结合的分析方法，评价结果更加准确，是应用比较广泛的方法，本文采用该方法对生活垃圾焚烧发电BOT项目进行风险评价。
层次分析法（简称AHP），是T.L.Saaty教授于1980年首次提出的系统分析+运筹学的方法，即构建项目风险“目标层（最高级别层次）一准则层（中间级别层次）一指标层（最低级别层次）”的递阶层次结构分析模型，通过逐层对所有风险进行量化，及对风险影响进行排序，从而找出关键风险的评价方法。层次分析法的步骤如下：
目标层：垃圾发电BOT项目的风险目标A;准则层：市场风险B1、运营风险B2、民意风险B3、法律风险B4;指标层：政府风险Cll、价格风险C12、税收风险C13、利率风险C14、建设风险C15;技术风险C21、运营与维护管理风险C22、环境风险C23;民意风险C31;环保提标风险C41、搬迁或提前终止风险C42、税收优惠政策变化风险C43、违约风险C44。
垃圾发电BOT项目的风险分为三个层次，每一层中的风险与其上下级别层次的风险都存在相互影响的关系，由此确定项目的风险指标集如下：
第1级，u=（U1，U2，…U5）={市场风险，运营风险，民意风险，法律风险};
第2级，U1（市场风险）={Cll，C12，C13，C14，C15}={政府风险、价格风险、税收风险、利率风险、建设风险};U2（运营风险）={C21，C22，C23}={技术风险、运营与维护管理风险、环境风险};U3（民意风险）={C31}={民意风险};U4（法律风险）={C41，C42，C43，C44}={环保提标风险、搬迁或提前终止风险、税收优惠政策变化风险、违约风险}。
风险评价指标权重与项目风险中评价指标重要性相对应。怎样对此权重集进行确立，是重要且艰难的任务，通常情况下，选取部分相关专业的专家或工程师，依据他们丰富的工作经验及专业知识，对项目中的风险因素进行两两比较打分，并形成判断矩阵，再对矩阵进行判断思维的逻辑一致性检验后产生最终结果。
评价某层次各风险对于上一层某风险的影响，及某层所有风险对于最高层总目标的影响，从而找出关键性风险。包括：准则层对目标层产生的影响、指标层对准则层产生的影响及指标层对目标层产生的影响。
风险应对的方法较为常用的有风险承受、风险规避、风险分担、风险降低。风险承受，指企业对所面临的风险采取接受的态度，从而承担风险带来的后果。风险规避，指企业主动回避、停止或退出蕴含某一风险的商业活动或商业环境，避免成为风险的承受者。风险分担，指企业为避免承担风险损失，有意识地将可能产生损失的活动或与损失有关的财务后果转移给其他方的一种风险应对策略，包括风险转移和风险对冲。风险降低，指企业在权衡成本效益之后，采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在风险承受度之内的策略，具体包括风险转换、风险补偿和风险控制。
政府风险应对。对政府承诺做出协议约定，包括政府保证的最低垃圾量、处置价格、支付条件和时间，政府保证的最低上网电量、电价及支付条件和时间，政府保证的税收优惠政策、政府补贴、项目用地和配套设施，政府保证的超规模融资成本和超范围利率波动影响，以及政府针对上述保证提供的价格调整或补偿机制等;在BOT协议中明确政府的各项权利和义务;将政府承诺风险和政府越权干预风险转换为BOT协议风险，从而降低政府风险。
价格风险应对。建立合格供应商制度，保持长期合作关系，拓宽采购渠道，发掘新产品和替代产品，同等情况下优先考虑在项目所在地购买，从而控制价格、降低风险影响;与供应商签订固定价格的长期合同，承担价格下跌风险和转移价格上涨风险;在BOT协议中，对通货膨胀造成的超过项目承受能力的价格上涨影响做出约定，由政府承担或提供价格调整或补偿机制，将风险部分转移给政府。
税收风险应对。依据税收优惠政策的规定申请享受税收优惠政策并提供真实有效的书面材料，遵守国家税收、环境保护法律和法规与政策，杜绝因违法受到警告或单次1万元以上的处罚，从而避免自处罚决定下达次月起36个月内不得享受增值税即征即退优惠政策造成的损失，应单独核算适用税收优惠政策的产品和劳务的销售额和应纳税额，纳税信用等级不属于税务机关评定的c级或D级，应加强纳税诚信自律、提高税法遵从度，从而规避风险。
利率风险应对。在BOT协议中，应考虑融资规模和利率浮动的影响，融资规模和利率波动范围应与项目收益相适应，对超规模融资成本和超范围利率波动影响，由政府承担或提供价格调整或补偿机制，将风险部分转移给政府。
建设风险应对。一是做好项目可行性研究与评估，使用成熟的技术;选择技術能力强、经验丰富、信誉良好、经济实力雄厚的设计单位、承建单位、施工监理单位;聘请专业机构编制和审核工程概预算，设置采购的最高限价;完备建设合同，对工程量、进度、质量及分包进行约定;设计变更应按规定的权限和程序报经批准后实施;加强工程管理，委托施工监理查验监督工程建设情况;加强结算支付管理，相关各方审核完工工程量，聘请专业机构对工程建设成本进行过程审核、竣工审核及政府审计，按合同规定进行结算支付。从而降低风险发生的可能性。二是签订固定价格的建设合同，锁定建设成本，承担价格下跌风险和转移价格持续上涨风险。三是要求承建单位缴纳履约保证金，降低风险发生的可能性与影响程度。四是根据完工情况实施奖惩;通过贷款协议约定，对建设成本超支带来的，可追加一定数额的贷款资金。从而对风险结果进行补偿。五是购买项目保险，包括建筑安装工程一切险、第三方责任险、工程延误竣工险、不可抗力险等，将发生保险事故造成财产、人员和利润损失的风险转移给保险公司;在BOT协议中规定，因政府原因带来的建设风险，由政府承担相应的责任并提供价格调整或补偿机制，在建设合同中规定，因承建方原因带来的建设风险，由承建方承担相应的责任，从而将建设风险转移给各责任主体。
技术风险应对：采取成熟可靠的垃圾处理、发电及环保处理技术与设施，加强技术管理、培训与更新，淘汰落后技术，保持持续的技术升级与改进能力，降低风险发生的可能性;完善技术和设备采购合同，设置质量保证、技术培养和训练、技术服务及系统升级条款，降低风险发生的可能性与影响程度。
运营与维护管理风险应对：运营管理团队应具备较高的专业能力和管理能力，对有关人员应进行专业和安全培训，项目运营与维护应符合国家、行业、企业标准及惯例，建立检修和抢修机制，及时排除一些故障隐患，降低风险发生的可能性，建立故障应急机制，降低风险影响。购买项目保险，包括财产一切险、第三方责任险、营业中断险、机器损坏险以及不可抗力险等，将发生保险事故造成财产、人员和利润损失的风险转移给保险公司。
环境风险应对：将环境风险评价作为项目可行性研究的重点，放弃投资不具有可行性的项目;环保处理结果应符合环境保护法规定的标准，杜绝超标排放;对污染物排放进行实时在线监测，聘请专业机构对二嗯英剧毒烟气排放物进行重点监测，对含有大量重金属污染物的飞灰，须进行固化、稳定化处理使其抵达安全标准后再行填埋。从而规避环境风险。
民意风险应对：将项目建设情况和采取的环保措施向当地居民公开发布，将强与居民的沟通;对项目排放指标进行在线监测与重点监测，向政府监管部门和社会民众公开监测结果;邀请居民群众赴项目现场考察参观，组织民众进行环保监督。从而规避风险。在BOT协议中规定，因民意原因关闭或停运项目造成的损失，由政府承担相应的责任并提供价格调整或补偿机制，将该风险转移给政府。
环保提标风险应对。项目规划和设计应考虑可能加强的政府环保管制，并留有一定的余地，加强环保处理研究，淘汰落后技术，改进环保设施，顺应国家环保法规政策变化需要，按新环保标准做排放，从而规避环保合规性风险BOT协议应对环保法规政策的潜在变化做出规定，项目应根据新环保排放标准对环保处理技术与设施进行升级改造，而为此追加的投资，由政府承担或提供价格调整或补偿机制，将风险转移给政府。
搬迁或提前终止风险应对。将项目选址作为项目可行性研究的重点，项目选址应兼顾运营条件和城市建设发展的新趋势;在BOT协议中对此类潜在风险做出安排，由政府承担或提供价格调整或补偿机制，将风险转移给政府。
税收优惠政策变化风险应对。在BOT协议中，应对此类潜在风险做出协议安排，因国家税收优惠政策变化给项目带来的损失，由政府承担或提供价格调整或补偿机制，将风险转移给政府。
违约风险应对。项目投资应最大限度地考虑当地政府的财力、信用及营商环境，不应将资金和时间投入到政府缺乏信用、政策执行不稳定和不透明、基础设施不配套的项目中去，从而规避政府违约风险;政府对购电、超规模融资成本和超范围利率波动影响提供保证，并就保证提供价格调整或补偿机制，将风险转移给政府;承建单位应缴纳履约担保金或银行履约保函，降低风险发生的可能性与影响程度;选择正真适合的商事仲裁机构或诉讼机构及适用的法律来解决协商不成的争议，从而控制风险。
应制定和实施政策和程序，以帮助采取的风险应对措施得以有效实施;应设置有效的信息与沟通机制，确保有关信息在各层级的员工间获取、传递和使用，从而识别、评估和应对风险;应对项目风险管理做全面、持续、合适的监控和评价，在偏离风险容限时能够动态地做出正确的反应，确保项目风险管理的持续有效。
我国近年来城市生活垃圾量迅速增加，影响了居民生活和城市环境，人们在寻求解决方案的过程中，发現垃圾焚烧发电是一个既能对垃圾进行减量化处理又能利用垃圾焚烧产生余热发电实现资源再利用的好方法，而被愈来愈普遍地应用。由于政府财政资金限制，引入社会资本参与政府公共设施建设与运营的BOT模式开始被用于生活垃圾焚烧发电项目。但是，生活垃圾焚烧发电BOT项目具有其鲜明的特点，在筹资建设、运营维护及退出机制等方面存在着诸多风险，影响了项目目标的实现。我国对生活垃圾焚烧发电BOT项目的风险管理研究还具有较大的局限性，从社会资本投资者方面出发，综合运用定性与定量结合的分析方法，对该领域进行深入研究的较少。本文依托风险管理的基础理论，从社会资本投资者的角度，针对BOT模式下生活垃圾焚烧发电项目展开风险管理的分析和研究，进行了风险识别、风险评价和风险应对，以期能够为类似的BOT模式下生活垃圾焚烧发电项目的风险管理提供参考和借鉴。
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